Le président Abdelmadjid Tebboune vient de mettre fin aux fonctions de son Premier ministre, Nadir Larbaoui, en poste depuis novembre 2023. Son intérim sera assuré par Sifi Ghrieb, ministre de l’Industrie, qui hérite d’une fonction déjà affaiblie par l’histoire institutionnelle du pays.
Ce départ n’est pas une surprise : depuis l’élection de Tebboune en décembre 2019, les Premiers ministres se succèdent à une cadence accélérée, avec une durée moyenne d’exercice d’à peine un an et onze mois. L’espérance de vie au poste de Premier ministre était en moyenne de plus de trois ans durant les vingt années de l’ère Bouteflika. La plus grande volatilité de la fonction est l’un des nombreux symptômes de sa lente dissolution depuis sa naissance, en 1989, dans sa forme post-parti unique.
Le pouvoir réel en Algérie a coutume de concéder des avancées institutionnelles dans les situations de montée populaire et de s’employer, les années suivantes, à les diluer. Le poste de chef du gouvernement, responsable devant l’Assemblée nationale et chef de l’exécutif, incarne, au lendemain du soulèvement d’octobre 1988, la volonté de protéger la fonction présidentielle en donnant des prérogatives politiques inédites à une instance qui existait déjà administrativement : le Premier ministre.
La fonction de chef du gouvernement a immédiatement été politiquement incarnée et a fonctionné comme un véritable lieu de conduite de la gouvernance face à un pouvoir présidentiel en crise. Kasdi Merbah, démis de ses fonctions en septembre 1989 pour ne pas avoir engagé les réformes attendues par le président Chadli, a refusé de quitter son bureau pendant plus de vingt-quatre heures. Mouloud Hamrouche a conduit, durant vingt-deux mois, l’expérience de l’autonomie relative de son gouvernement, y compris face à son ministre de la Défense Khaled Nezzar, à des limites jamais connues auparavant.
Face au Haut Comité d’État, affaibli par la tragique disparition de Mohamed Boudiaf, le mandat d’un an de Belaïd Abdesselam a fait de la Primature un lieu qui compte dans la réponse politique à l’insurrection islamiste. De même, dans un sens différent, avec Redha Malek dans cette même fonction. L’invention du chef du gouvernement dans la première constitution pluraliste de l’Algérie a, finalement, largement contribué à maintenir l’édifice institutionnel dans la tempête des années suivantes. L’annonce de la démission de Liamine Zeroual le 11 septembre 1998 a prolongé la crise de la fonction présidentielle au-delà de la décennie noire. Le chef du gouvernement allait continuer à être important dans le fonctionnement institutionnel de l’exécutif, mais ses jours de « chef de l’exécutif » étaient comptés.
La constitution de février 1989, amendée en 1997, prévoit que les ministres soient proposés par le chef du gouvernement et nommés par le président de la République. Cette prérogative partagée ouvre la brèche. Six mois après son élection en avril 1999, à un premier bras de fer entre Bouteflika et l’état-major de l’ANP. Le président se plaint à Reuters d’être empêché de former son gouvernement et lance sa fameuse phrase : « je ne veux pas être un trois quarts de président ».
La reconquête hyper-présidentialiste est lancée. Les occupants du palais du gouvernement ne vont pas abdiquer en rase campagne. Ahmed Benbitourréalise, en août 2000, même le geste le plus fort en défense de ses prérogatives constitutionnelles piétinées par la présidence de la République et une équipe de conseillers en économie – Benachenhou, Temmar, Khelil – très envahissante. Il démissionne.
Son successeur, Ali Benflis, qui a participé, à partir du palais d’El Mouradia, à affaiblir la fonction du chef du gouvernement, devient un rival du président et entre en dissidence. Il y a de la vie politique au palais du gouvernement. La dévitalisation prendra encore quelques années. Ce sont celles du gouvernement par la majorité présidentielle. Le chef du gouvernement est un chef de parti, alternativement celui du FLN – remis au pas – et du RND. Il assure au président une cohérence programmatique et peut, le cas échéant, y aller de sa petite nuance, ce dont quelqu’un comme Ahmed Ouyahia ne se privait pas.
La fonction de chef de gouvernement et l’architecture constitutionnelle restaient un moyen de pression indirect de l’armée sur les ambitions personnelles d’hyper-pouvoir pour le pensionnaire d’El Mouradia. Bouteflika mettra un terme à cela avec la révision constitutionnelle de 2008, qui a ouvert la voie à la présidence à vie, supprimé le titre de chef du gouvernement et une partie de ses prérogatives.
La maladie présidentielle, une parenthèse exceptionnelle
La fonction de Premier ministre, en voie de domestication accélérée par la présidence, va pourtant connaître à nouveau un destin semblable à celui de ses débuts. Elle va combler, en partie, le vide institutionnel laissé par un président absent à partir du printemps 2013. Si Abdelmalek Sellal ne peut pas soutenir la comparaison de la carrure politique avec les chefs du gouvernement du début des années 1990, il occupe la scène et incarne l’action de l’exécutif. C’est un moindre mal pour un poste destiné à s’effacer derrière l’omnipotence du président de la République. Abdelmalek Sellal et Ahmed Ouyahiavont même incarner l’image de l’État algérien à l’international durant le fantomatique quatrième mandat présidentiel.
Le Premier ministre, même dégradé, continue de rendre des services à la République en crise, parfois en marge du texte constitutionnel. Pouvait-il, face à la paralysie de la Présidence de la République, redevenir, comme au temps de Hamrouche ou d’Abdesselam, un faiseur autonome de politiques publiques ? C’est le mandat ultra-court en 2017 d’Abdelmadjid Tebboune au palais du gouvernement qui a répondu à la question : le vrai pouvoir était toujours à El Mouradia.
La constitution de 2020 « innove »
La constitution du 1er novembre 2020 a tenté de régler la question politique que pose depuis trente-six ans la fonction de Premier ministre dans les institutions de la République post-parti unique. Par son essence, il s’agit depuis le premier jour d’un poste lié indirectement au suffrage populaire. Il est soit issu de la majorité parlementaire – élections législatives –, soit il doit obtenir sa confiance.
La commission Larabi, chargée de la révision constitutionnelle, a « innové » pour résoudre le problème en choisissant de séparer les deux situations. Si la majorité à l’Assemblée nationale est celle du président de la République, celui-ci nomme son Premier ministre pour exécuter son programme, comme clarifié dans l’article 105 de la constitution.
L’article 110, lui, organise l’autre cas de figure : « Si les élections législatives donnent une majorité autre que la majorité présidentielle, le président désigne un chef du gouvernement issu de la majorité parlementaire ». Un scénario ontologiquement refoulé depuis l’interruption du processus des élections législatives de décembre 1991, et même pas envisagé comme réponse politique minimale à la grande mobilisation populaire du Hirak (février 2019 – mai 2021). Par conséquent, il n’existe plus qu’un mécanisme institutionnel où le palais du gouvernement fonctionne comme un secrétariat externe de la présidence. L’agenda gouvernemental est désormais totalement déconnecté de celui des législatives supposées, constitutionnellement, fonder son action. Une ultime illustration de cette déconnexion : le changement récent de Premier ministre aurait pu attendre le printemps prochain, date des élections législatives, après lesquelles il faudra de toute façon nommer un nouveau Premier ministre, comme le stipule la Constitution.
Même pas filmé à la télévision
La réduction des prérogatives du Premier ministre constitue une sorte de contre-réforme institutionnelle engagée depuis très longtemps, mais toujours contrariée. À ce jour, elle n’a pas supprimé deux dispositions constitutionnelles essentielles : c’est le Premier ministre – à fortiori s’il est chef du gouvernement – qui propose les ministres de son gouvernement au président de la République, lequel se contente de les nommer. Le Premier ministre est responsable devant le Parlement, dont il doit obtenir le vote du plan d’action. Sur le plan formel, la seconde disposition est encore respectée, avec toutefois une Assemblée largement cooptée en amont. La première disposition ne l’est pas : le Premier ministre n’a aucune autorité sur son gouvernement et ne le propose pas. L’hyper-présidentialisme restauré sous Bouteflika s’est renforcé sous Abdelmadjid Tebboune, et le choix de personnalités politiquement effacées occupant la fonction de Premier ministre en est un des témoins. Devenu, dans la constitution de 2020, « réunion du gouvernement » et non plus « conseil du gouvernement », le rendez-vous gouvernemental présidé tous les mercredis par le Premier ministre à la Primature est censuré d’images : la télévision ne le filme pas, et la lecture de ses communiqués se fait sur une immuable photo d’arrière-plan montrant l’édifice du palais du gouvernement. Cela montre combien l’existence même de ce fonctionnement embarrasse l’hyper-présidentialisme.
Il existe pourtant un revers à la médaille de l’effacement politique de la fonction des Premiers ministres ces dernières années : leur aptitude à devenir des fusibles utiles par temps orageux s’est fortement amenuisée. Cela pouvait encore fonctionner avec l’impopularité du dernier des Premiers ministres de Bouteflika, assumant avec beaucoup de morgue le choix de la répression des mouvements sociaux. Qui se souvient d’Abdelaziz Djerad ? Qui pensera que Nadir Larbaoui était un décideur responsable des errements des politiques publiques de ces dernières années ? De KasdiMerbah à Sifi Ghrieb, l’errance des Premiers ministres algériens est au bord d’atteindre le néant.
